國外煤層氣產業發展政策及對我國的啟示

    經濟的快速增長，勢必造成對能源需求的日益增大，而國際油價的不斷上漲，使我國能源供需形勢越來越嚴峻，充分開發利用替代能源無疑是實現可持續發展的必由之路。

  煤層氣也稱瓦斯，是一種非常規天然氣，是替代能源的新寵，也是我國最現實可靠的替代能源。我國煤層氣資源非常豐富，但煤層氣產業‘尚處于起步階段，每年煤層氣實際利用率還不高，尋求科學的煤層氣產業化路徑是我國一項迫切的任務。美國、澳大利亞等國煤層氣的開發利用起步較早，產業發展較為成

    本文介紹了國外煤層氣開發利用的重要政策，根據國內煤層氣產業發展的現狀，提出了具體建議，以供參考。

  一、美國煤層氣大規模產業化發明得益于配套政策的鼓勵   

    美國之所以取得煤層氣大規模產業化開發的成功，在很大程度上得益于美國政府的鼓勵政策，主要包括：時機得當、力度足夠、針對生強的稅收扶持政策，技術研發和開采試驗的財政政策(由聯邦政府提供)，限制壟斷的管道政策以及環境、投資等配套政策。

    稅收補貼與優惠政策一《原油意外獲利法》第29條稅收補貼政策。該政策對美國煤層氣產業的形成和發展起到了決定性的作用，其以提高煤層氣的市場競爭力為導向，通過直接的稅收補貼使煤層氣能夠與常規天然氣進行競爭，并在優惠期內使其始終保持這種市場競爭力。該政策的目的在于將對常規燃料征收的稅款用于補助非常規燃料生產；通過降低替代能源的生產成本使其具有市場競爭力，從而鼓勵非常規天然氣的開發利用。該政策具有時效性，主要針對美國煤層氣產業發展初期進行扶持，以促進煤層氣產業快速形成和發展。該政策具有足夠的優惠力度，在多數情況下，煤層氣生產者得到的稅收補貼比上繳的稅款要多，從而可得到補貼實惠，因此生產煤層氣的積極性很高。

    聯邦政府主導的鼓勵研發與創新政策一為技術研發和開采試驗提供財政支持。煤層氣作為一種新能源，其產業形成和發展需要大量的理論、技術研究和先導性試驗。在這一方面美國政府給予了大量的財政支持。以美國能源部、天然氣研究所等為代表的政府機構，組織有關研究機構和技術咨詢公司開展了大量的研究和試驗工作，包括全美煤層氣資源評價與預測、開發技術研究、開發試驗、主要煤層氣盆地的儲層模擬等，這很快形成了有效指導煤層氣勘探開發的理論基礎、工藝技術，并培養了一大批從事煤層氣勘探開發的人才。  管道管理與限制不正當競爭的政策一美國聯邦能源管理委員會636號法令。該法令要求管道商將天然氣的銷售同其運輸服務相分離，不論發運人是從他管道購買天然氣還是從其他天然氣銷售商購買天然氣，均須向所有發運人提供具有可比性的運輸服務。該法令在開放準入及取消捆綁方面的規定，大大提高了天然氣市場的效率和競爭性，并對煤層氣生產產生了積極影響。通過管道運輸煤層氣可以進入更廣闊的市場，提高了煤層氣生產的靈活性。政府資助與信貸政策一點對點的高效信貸政策。1996年3月美國環保局發布的候國聯邦政府對煤層氣項目資助指南》規定，包括農業部、商業部、小企業管理局以及美國環保局、能源部等政府機構和組織可以為煤層氣項目提供援助。另外，在美國政府的政

策導向下，許多私人金融機構也愿意為煤層氣開發提供資金支持。由于煤層氣項目屬于節能項目，在美國被列為優先考慮項目，通過對煤層氣項目提供點對點的資金資助，提高了扶持政策的針對性和有效性。

  二、澳、加、英等國家在煤層氣產業開發中政策各異，但均突出立法保護和政策優惠

    除美國外，其他一些國家也實施了一些促進煤層氣產業發展的重要政策。澳大利亞政府對煤層氣產業的鼓勵政策主要包括：出臺規定維護煤層氣產業投資者的合法權益，通過垂直劃分礦業權鼓勵開發煤層氣；鼓勵管網投資與建設，管道私有化促進了天然氣管道投資的大幅增加，煤層氣產業可利用的天然氣管網得到了進一步完善；制定強制性措施保證煤層氣的開發利用，加強煤層氣勘探開發與轉化(發電)的管制，有的地方政府規定了煤層氣發電量在總發電量中的強制性比例，促使企業通過燃燒發電利用煤層氣；煤層氣的法律界定明晰，政府不參與開發，但強化監管職能。

    在加拿大，煤層氣作為一種獨立的礦產資源，受到立法保護，享有獨立的資產評估準則；加拿大煤層氣的勘探開發均實行市場化。在英國，煤層氣作為一種獨立的礦產資源受到立法保護，享有相應的財稅優惠政策；為煤層氣產業提供寬松的礦業權政策。

    德國有關煤層氣有專門的立法，將煤層氣作為一個產業與環境、經濟發展有機地結合起來，給予財稅支持。印度則給予國內外煤層氣開發投資者鼓勵政策，包括從商業性生產之日起7年免稅；只征收很低的礦區使用費；免繳煤層氣開發需要的進口材料和設備關稅；煤層氣氣價實行市場價格，政府不干預。

    波蘭政府將煤層氣勘探開發提高到與石油、天然氣一致的水平，給予勘探開發的企業十年免稅。

    烏克蘭出臺稅收優惠政策和管理法規，鼓勵外國公司投資開發煤層氣。

  三、國外煤層氣產業政策對我們的啟示

    通過分析國外煤層氣開發利用的政策，結合國內煤層氣產業發展的具體情況，我國應著力做好以下幾方面的工作：

    1．以稅收優惠和財政支持為突破口。加強鼓勵和扶持煤層氣產業發展的政策力度

    財稅政策是政府主導權****、對煤層氣產業發展敏感度最高的政策因素，是煤層氣產業政策體系中的主要引導力量。比較各國的煤層氣產業支持政策，可以發現各國最主要的、最有效的政策就是稅收優惠政策。從美國的煤層氣產業發展經驗可看出，在其發展初期，政策扶持和稅收補貼是煤層氣產業發展的主要推動力，這促進了短期內形成大規模產業化開發的熱潮，奠定了美國煤層氣產業快速發展的基礎。

    煤層氣稅收優惠政策的基本原則應主要包括：第一，煤層氣作為一種非常規天然氣，其開發前期往往需要很大的資金投入，如果沒有足夠的稅收優惠，難以吸引資金投入，因此，煤層氣稅收優惠政策應著重針對煤層氣產業發展的初期，以促進煤層氣產業快速形成和發展。第二，煤層氣稅收優惠政策應以提高煤層氣的市場競爭力為導向，通過直接的稅收補貼使煤層氣能夠與常規天然氣進行競爭，并使其在優惠期內始終保持這種市場競爭力。第三，煤層氣稅收優惠政策應實行針對煤層氣生產企業的“先征后退”政策，即：先按稅法征稅，后根據稅收優惠政策給予補貼。如果稅收優惠得當，在多數情況下，煤層氣生產企業得到的稅收補貼比上繳的稅款要多，從而可得到實惠，以提高煤層氣生產企業的積極性。

    財政支持政策對煤層氣產業發展有著積極的影響，可以拓展相關企業的利潤空間，體現了國家對煤層氣產業的鼓勵和支持。一方面，財政支持政策應主要集中在技術開發、設備更新改造方面，將煤層氣勘探、研發、實驗等納入到優惠政策中并促進煤層氣的終端消費和煤層氣產業化。另一方面，針對CDM項目實施企業補貼制度。這些支持政策對煤層氣開發利用企業而言，可降低成本，提高其投資回報率，并且提高相關企業研發抽采利用先進技術和設備及申報CDM的積極性，不僅實現碳減排的環境效益，也從經濟效益上扶持相關企業的發展。

    2。加強支線輸氣管網等基礎設施建設。同時提高管輸效率。強化管網設施監管

    我國天然氣主干線管網雖初具規模，但支線管網建設還很不完善，且管網設施監管薄弱。美國能在10年之內迅速發展煤層氣產業，一個重要原因在于其發達的天然氣管網和基礎設施使得煤層氣生產和利用實現緊密結合，減少了初期成本，快速實現了經濟

效益。煤層氣的市場特點與天然氣一樣，具有各環節的相互依賴性和對管網的高度依賴性的特征。但是，我國煤層氣基礎設施比較匱乏，輸配管網尚不完善，只在部分地區有區域性的天然氣輸氣管網，支線管網和用戶設施也不普及，很多城市沒有大規模普及燃氣管網，且煤層氣開發潛力較大的地區反而相對缺乏天然氣管網和基礎設施。而且，多年來，由于我國天然氣產業市場化程度不夠，市場準入、市場監管、市場退出機制和政策不完善，導致天然氣產業的市場環境未能發生顯著改變，無序競爭、市場分割和分散重復建設干線輸配氣管網等現象時有發生。尤其是中游環節的長輸管網等自然壟斷領域缺乏現代監管機制，管網建設和經營出現了上下游之間、國內各煤層氣公司之間管網分割的局面。因此，在全國天然氣管網規劃中應加強對煤層氣管網的建設，這對煤層氣產業發展來說至關重要。

    3．健全煤層氣產業相關法律法規。重點要厘清煤層氣與煤炭的關系

    通過比較國外主要資源國的煤層氣開發利用政策，特別是各國關于煤層氣權屬和開發的法律規定，其共同的特點是礦業開發商負有法律責任處理好煤層氣與煤炭的關系。

    我國煤層氣與煤炭礦業權爭議，許多學者和媒體都將矛頭指向了我國的煤、氣礦業權分置制度。在我國，煤炭和煤層氣在立法上被視為兩種獨立的礦產資源，而礦業權的取得遵循“申請在先”以及“探礦權 排他性”原則，因此同一礦區的煤、氣礦業權分屬于不同礦業權人是完全可能的。當前的礦業權劃分制度違背了煤層氣與煤炭的伴生屬性，是造成煤、氣礦業權分屬于不同主體的狀況的主要原因。

    為使我國煤層氣產業進入公平、合理、有序的競爭發展局面以及真正健康、可持續發展，建議國務院有關部門盡快研究修改、制定有關法律法規。建議在鏟產資源渤及其配套法規的修訂工作中，厘清伴生礦種的勘探權、開發權；制定專門的《對外合作開采煤層氣資源條鋤，其內容應主要包括：明確對外合作開采煤層氣資源審批程序、煤層氣銷售權、產品分成合同及其他形式合同的規范管理等：制定煤炭與煤層氣礦業權管理條侈必：建議包括煤炭與煤層氣礦業權重疊的處理規定、兩種礦業權設立的時間次序等；制定煤層氣減排管理辦法，包括減排指標減排獎勵、超標排放的懲罰等：完善煤層氣勘查、抽采、生產、輸送、利用的相關法律法規。